Inštitucionálna reforma EÚ: výsledky a dôsledky

Príhovor na konferencii organizovanej Úradom vlády SR, Zastúpením Európskej komisie a Slovenskou spoločnosťou pre zahraničnú politiku

Bratislava, 19. november 2007

Vážené dámy a páni,

milí hostia,

európsky integračný proces je postupným formovaním zmluvného spoločenstva štátov, ale aj ľudského spoločenstva Európy. Tento proces nie je priamočiary a bezproblémový, ale som presvedčený, že napriek ťažkostiam a hľadaniam (ba práve preto) postupujúci dopredu. Tento proces reaguje na výzvy zvnútra i zvonka Únie. Po viac ako dvoch rokoch od negatívnych referend vo Francúzsku a Holandsku sa Únii podarilo prekonať hrozbu inštitucionálnej krízy: došlo k dohode o novej reformnej zmluve.

Rád by som na tomto mieste vyslovil uznanie nemeckému i portugalskému predsedníctvu EÚ za efektívne vedenie rokovaní o reformnej (Lisabonskej) zmluve, ktorými 27 štátov dospelo k novej dohode o reforme EÚ. Rozsah zmien a význam Lisabonskej zmluvy podstatne presahuje význam zmien z Amsterdamu a z Nice. Dá sa prirovnať k zmene z Maastrichtu, ktorou bola EÚ ustanovená a ktorá priniesla aj iné prelomové rozhodnutia (napr. vytvorenie ekonomickej a menovej únie).

Nevyhnutnosť prijatia Reformnej zmluvy vychádza z viacnásobnej potreby adaptácie súčasnej EÚ. Už Laekenská deklarácia po prijatí minimálnych úprav zmluvou z Nice postulovala v r. 2001 potrebu zvýšiť demokratickosť, transparentnosť a efektívnosť vtedy 15-člennej Únie pripravujúcej sa na najväčšie rozšírenie.

V globalizujúcom sa medzinárodnom prostredí rastie tiež výzva konať účinne a aktívne v súlade s potrebami európskych občanov a štátov v 21. storočí. Reforma inštitúcií Únie je potrebná nielen kvôli ďalšiemu rozširovaniu Únie, ale tiež kvôli lepšiemu využitiu potenciálu EÚ. Zjednodušením rozhodovacích mechanizmov nová zmluva potenciálne zvyšuje účinnosť inštitúcií a rozhodnutí Únie, najmä so zreteľom na nové výzvy, napríklad globalizáciu, klimatické zmeny, energetickú bezpečnosť, medzinárodný terorizmus, medzinárodný organizovaný zločin, prisťahovalectvo a ďalšie rozširovanie Únie.

Zmluva taktiež zvýši váhu Európskeho parlamentu i národných parlamentov v rozhodovacích procesoch, čo napokon umožní dosiahnuť väčšiu súdržnosť. Podpis zmluvy 13. decembra 2007 otvorí cestu k ratifikačnému procesu, ktorý si vyžaduje obdobnú zodpovednosť, ako doterajší rokovací proces. Poznať a rozumieť navrhovaným zmenám zo strany decíznej sféry a občanov má pre výsledok tohoto procesu rozhodujúci význam. Časovým horizontom ratifikácie je 1. január 2009, tak aby sa nasledujúce voľby do EP v júni 2009 uskutočnili podľa nových pravidiel.

V mojom krátkom príspevku nechcem a ani nemôžem ísť do detailov. Predsa si však dovolím zhrnúť najdôležitejšie zmeny z hľadiska inštitucionálneho fungovania EÚ.

Základné obsahové zmeny v doterajšom fungovaní EÚ

Dochádza k nahradeniu Únie a Európskeho spoločenstva jedným názvom: Európska únia. Únia získa výlučnú právnu subjektivitu. Dôsledkom toho iba EÚ bude oprávnená uzatvárať medzinárodné zmluvy v oblastiach, v ktorých má pôsobnosť.

Reformná zmluva mení a dopĺňa Zmluvu o Európskej únii (Zmluva o EÚ) a Zmluvu o založení Európskeho spoločenstva, ktorá sa premenuje na Zmluvu o fungovaní Európskej únie (ZFEÚ). Obe zmluvy budú mať rovnakú právnu silu, nová zmluva nemá ústavnú povahu.

V podstate zanikne pilierové usporiadanie, tri piliere sa zlučujú, takže spoločné politiky v oblasti slobody, bezpečnosti a spravodlivosti sa budú v zásade tiež riadiť komunitárnou metódou rozhodovania.

Spoločná zahraničná a bezpečnostná politika vrátane obrannej politiky zostáva však upravená osobitne v Zmluve o EÚ (zatiaľ čo iné oblasti vonkajšej činnosti EÚ rieši ZFEÚ) a aj naďalej sa na ňu budú vzťahovať osobitné pravidlá a rozhodovacie postupy.

Významnejší dôraz sa kladie na hodnoty a ciele Únie v prvých dvoch článkoch Zmluvy. Dodržiavanie týchto hodnôt bude tvoriť rámec pre posudzovanie budúceho rozširovania Únie ako aj pre možné sankcie voči členským krajinám, ktoré by ich trvalo porušovali.

Článok 6 Zmluvy potvrdil pristúpenie Únie ku Európskemu dohovoru o ľudských právach. Charta základných práv sa stáva právne záväznou a bude mať rovnakú právnu silu ako zmluvy, hoci jej text nebude tvoriť súčasť Zmlúv. Chartu slávnostne vyhlásia predsedovia Parlamentu, Rady a Komisie na plenárnej schôdzi Parlamentu 12. decembra 2007. Protokolom sa zavádzajú osobitné opatrenia a výnimky pre Spojené kráľovstvo a Poľsko, ktoré sa týkajú jurisdikcie Európskeho súdneho dvora a vnútroštátnych súdov na ochranu práv uznaných Chartou.

Ustanovenia týkajúce sa občianstva budú súčasťou ZFEÚ, koncepcia európskeho občianstva sa posilnila v článku 8 Zmluvy o EÚ:

„Každá osoba, ktorá má štátnu príslušnosť niektorého členského štátu, je občanom Únie. Občianstvo Únie dopĺňa štátne občianstvo, ale nenahrádza ho.”

V Zmluve sa zakotvujú určité základné princípy a upravujú sa vzťahy medzi Úniou a členskými krajinami (rozdelenie kompetencií, spolupráca, rovnosť členských krajín). Ako výsledok júnového kompromisu sa do Zmluvy začlenil aj článok o národnej bezpečnosti, ktorá zostáva vo výlučnej pôsobnosti každého členského štátu.

V Zmluve je definovaná možnosť vystúpenia z Únie. Vystúpenie z Únie nie je podmieňované dodatočnými podmienkami a nadobudne platnosť po uzatvorení dohody medzi Úniou a príslušným členským štátom, resp. po dvoch rokoch od podania žiadosti.

Inštitucionálny rámec

Európska rada je nová inštitúcia, odlišná od Rady. Nový stály predseda Európskej rady (volený na dva a pol roka hlavami štátov a vlád kvalifikovanou väčšinou) bude predsedať Európskej rade a riadiť jej činnosť. Na rozdiel od súčasného predsedu ER, nebude mať národný mandát. Bude zabezpečovať prípravu a kontinuitu činnosti Európskej rady, bude sa podporovať súdržnosť a usilovať o konsenzus v rámci Európskej rady a po každej jej schôdzi bude predkladať správu Európskemu parlamentu.

Modifikuje sa počet poslancov Európskeho parlamentu od r. 2009 na 751 (750 plus predseda EP). Počet poslancov za každú krajinu bude stanovený na základe proporcionálneho degresívneho kritéria medzi minimálnym počtom 6 poslancov a maximálnym počtom 96. O definitívnom rozdelení počtov poslancov rozhodne jednomyseľne Európska rada.

Zároveň sa posilňujú právomoci EP v oblasti legislatívy (spolurozhodovanie sa stane štandardnou legislatívnou procedúrou), rozpočtu (súhlas s viacročnou finančnou perspektívou) a v oblasti medzinárodných zmlúv (súhlas so všetkými dohodami, ktoré zahŕňajú spolurozhodovanie).

Počet členov Komisie sa od r. 2014 stanoví vo výške 2/3 počtu členských krajín, na základe princípu rovnakej rotácie zabezpečujúcej každej krajine člena Komisie v dvoch z 3 mandátov. Počet členov Komisie môže byť modifikovaný jednomyseľným súhlasom Európskej rady. Až do roku 2014 bude mať teda každá krajina jedného člena Komisie, vrátane podpredsedu Komisie – Vysokého predstaviteľa pre zahraničnú politiku.

Posilňujú sa právomoci predsedu Komisie, nakoľko bude mať právo odvolať člena Komisie. Predsedu Komisie bude voliť Európsky parlament väčšinou všetkých poslancov. Kandidáta navrhne Parlamentu po príslušných konzultáciách Európska rada, ktorá bude menovať kandidáta na základe rozhodnutia kvalifikovanou väčšinou, pričom vezme do úvahy výsledky volieb do Európskeho parlamentu.

Zmluva predpokladá posilnenie funkcií Vysokého predstaviteľa pre zahraničnú politiku, ktorý bude menovaný Európskou radou kvalifikovanou väčšinou so súhlasom predsedu Komisie. Nový Vysoký predstaviteľ bude zodpovedný za spoločnú zahraničnú a bezpečnostnú politiku. Za týmto účelom bude predsedať Rade pre zahraničné záležitosti, a zároveň bude aj podpredsedom Komisie a v tejto svojej funkcii bude zodpovedný za koordináciu zahraničných aktivít v rámci Komisie.

Lisabonská zmluva zavádza nový mechanizmus participatívnej demokracie, najmä prostredníctvom práva občianskej iniciatívy, ktorá umožňuje, aby aspoň milión občanov z významného počtu členských štátov požiadal Komisiu o predloženie iniciatívy v určitej oblasti.

Nový článok týkajúci sa národných parlamentov jasne definuje práva a povinnosti národných parlamentov, či už ide o kontrolu subsidiarity, alebo hodnotiaci mechanizmus v rámci priestoru bezpečnosti, spravodlivosti a slobody ako aj týkajúce sa zmien Zmlúv.

Dochádza k výraznému posilneniu národných parlamentov pri kontrole uplatňovania princípu subsidiarity a proporcionality najmä vo fáze programovania a pri predkladaní legislatívnych návrhov. Každý národný parlament bude môcť v rámci 8 týždňov od podania legislatívneho návrhu predložiť stanovisko, v ktorom zdôvodní prečo podľa neho návrh nezodpovedá resp. nerešpektuje princíp subsidiarity.

Ak takéto stanovisko bude reprezentovať minimálne tretinu hlasov pridelených národným parlamentom, predkladateľ návrhu sa bude musieť zaoberať revíziou textu, pričom v konečnom dôsledku predkladateľ rozhodne či návrh ponechá, upraví alebo stiahne.

Okrem tohto postupu tzv. žltej karty (ak legislatívny návrh odmietne jedna tretina národných parlamentov), sa zavádza ďalší mechanizmus (tzv. červená karta) pri dohliadaní na uplatňovanie zásady subsidiarity: ak národné parlamenty prijmú jednoduchou väčšinou stanovisko, podľa ktorého legislatívny návrh nie je v súlade so zásadou subsidiarity, a Rada alebo Parlament súhlasí s týmto stanoviskom národných parlamentov, návrh sa zamieta.

V ostatných inštitúciách sa výrazné zmeny neuskutočnili. Posilňuje sa však pôsobnosť Súdneho dvora z dôvodu komunitarizácie určitých oblastí, napr. v oblasti súdnej spolupráce v trestných veciach a policajnej spolupráce. Európska centrálna banka a Dvor audítorov sa zahrnuli do Inštitúcií EÚ. ECB si však ponecháva svoju právnu subjektivitu a nezávislosť vo vzťahu k ostatným inštitúciám EÚ.

Rovnako dochádza k minimálnym zmenám vo fungovaní Rady ministrov. Predovšetkým sa nemení princíp polročných predsedníctiev. Všetky ostatné Rady okrem Rady pre zahraničné záležitosti, ktorej bude predsedať Vysoký predstaviteľ, budú riadené členskými krajinami na základe rovnocennej rotácie členských krajín na báze spoločného programu pripraveného tromi nasledujúcimi predsedníctvami na obdobie 18 mesiacov.

Hlasovanie kvalifikovanou väčšinou

Kvalifikovaná väčšina pri hlasovaní v Rade sa stáva všeobecným pravidlom. Bude definovaná ako tzv. dvojitá väčšina, tzn. 55 % štátov, ktoré predstavujú 65 % obyvateľstva EÚ. Na vytvorenie blokujúcej menšiny je potrebný minimálny počet 4 členských štátov – toto ustanovenie nadobudne účinnosť až v roku 2014.

Bude sa naň tiež vzťahovať trojročné prechodné obdobie trvajúce do roku 2017, počas ktorého bude možné na žiadosť niektorého členského štátu rozhodovať ešte v súlade so starými hlasovacími pravidlami stanovenými v Zmluve z Nice.

Staro-nový mechanizmus vychádzajúci z Ioaninského kompromisu okrem toho ustanovuje, že pred prijatím legislatívneho návrhu môže nespokojná skupina členských štátov, ktorá je menšia ako potrebná blokujúca menšina podľa ustanovení zmluvy, požiadať o jeho opätovné posúdenie.

V súlade s vyhlásením pripojeným k novej zmluve bude mať tento mechanizmus povahu rozhodnutia Rady – teda právne záväzného aktu. V Protokole dohodnutom v záverečných hodinách rokovania medzivládnej konferencie sa uvádza, že Rada môže zrušiť alebo zmeniť a doplniť toto rozhodnutie iba po predchádzajúcom rokovaní Európskej rady, ktorá rozhodne na základe konsenzu.

Lisabonská zmluva významne rozširuje počet prípadov (44), kedy Rada bude môcť rozhodovať kvalifikovanou väčšinou: v 24 prípadoch sa tieto zmeny týkajú právneho základu, ktorý predpokladá podľa súčasných zmlúv rozhodovanie na základe jednomyseľnosti, predovšetkým ide o oblasti slobody, spravodlivosti a bezpečnosti (napr. kontrola hraníc, azylové otázky, imigrácia); v oblasti SZBP v prípadoch, keď návrh predložil Vysoký predstaviteľ na základe žiadosti ER.

V 20 prípadoch sa to dotýka nového právneho základu napr. v oblasti služieb všeobecného ekonomického záujmu (napr. ochrany duševného vlastníctva, energetiky, humanitárnej pomoci, civilnej ochrany a pod.)

Oblasť slobody, bezpečnosti a spravodlivosti

Možno povedať, že najväčšie zmeny sa udiali v oblasti priestoru slobody, bezpečnosti a spravodlivosti. Bude v zásade spadať celý do pôsobnosti dnešnej komunitárnej metódy. Bude sa naň (až na určité výnimky) vzťahovať spolurozhodovací postup a hlasovanie kvalifikovanou väčšinou.

V určitých prípadoch sú aj naďalej možné iniciatívy zo strany štvrtiny členských štátov, nielen zo strany Komisie.

Začlenenie do oblasti komunitárnej pôsobnosti sa spája s niektorými „núdzovými prostriedkami“ umožňujúcimi členským štátom predkladať veci Európskej rade, keď ide o otázky, ktoré sú pre ne v tejto oblasti osobitne dôležité. V týchto prípadoch sa na druhej strane potom uľahčuje možnosť spustenia posilnenej spolupráce pre tie členské štáty, ktoré majú záujem ďalej napredovať.

Výnimky pre Spojené kráľovstvo a Írsko a tiež pre Dánsko sú ustanovené v osobitných protokoloch (mechanizmus o možnosti účasti/neúčasti – opt-in/opt-out).

Ostatné politiky

Lisabonská zmluva upravuje a mení niektoré ustanovenia existujúcich zmlúv týkajúce sa jednotlivých politík a v niektorých prípadoch zavádza nové ustanovenia:

– Ekonomické riadenie: dochádza k zjednodušeniu niektorých pravidiel upravujúcich ekonomickú a menovú úniu, k posilneniu úlohy Komisie pri koordinácii ekonomických politík.

– Služby všeobecného ekonomického záujmu: Protokol prijatý v júni 2007 špecifikuje interpretáciu týchto služieb a definuje spoločné hodnoty vzťahujúce sa k týmto službám.

– Sociálne ustanovenia: Zmluva zavádza horizontálne ustanovenia o sociálnych otázkach, zavádzajú sa nové ustanovenia o sociálnom dialógu, a zavádza sa otvorená metóda koordinácie aj na článok 140 (OMK bola rovnako zavedená aj pre oblasť priemyselnej politiky, vedy a zdravia).

– Verejné zdravie: Zavádzajú sa nové ustanovenia posilňujúce ochranu zdraviu najmä z pohľadu cezhraničnej kontroly.

– Vesmír: Zmluva zavádza nový článok, ktorý umožní rozvinúť Európsku vesmírnu politiku, vrátane vytvorenia európskeho vesmírneho programu.

– Životné prostredie: Nový článok posilňuje oblasť boja proti klimatickým zmenám.

– Energetika: Nové ustanovenia umožnia zavedenie opatrení na zlepšenie fungovania vnútorného trhu s energiou, bezpečnosti energetických dodávok, energetickej efektívnosti a prepojiteľnosti energetických sústav.

– Nové oblasti: Zmluva zavádza právny základ pre nové oblasti ako cestovný ruch, šport, civilná ochrana a administratívna spolupráca.

Záver

To, čo Úniu skutočne drží pokope, nie je v prvom rade obchod a materiálne výhody, ale spoločné hodnoty a spoločné záujmy. Kultúra, z ktorej tieto hodnoty vyrastajú, bola vždy v centre zjednocovacieho procesu.

Európa drží v rukách veľké dedičstvo. Akoby si tohto niekedy nebola naplno vedomá. Je samozrejmé, že toto dedičstvo je treba modernizovať, aktualizovať na dnešnú dobu. Keď človek rastie, aj zo šiat vyrastie. Zakladajúca šestka spred polstoročia narástla na súčasnú dvadsaťsedmičku. Aj svet sa za päťdesiat rokov výrazne posunul! Korene, osvedčené princípy, hodnoty ľudskosti a solidarity však zostávajú. Človek zostáva stále človekom, ale jeho spôsoby, prístupy sa prispôsobujú a menia.

K dedičstvu spoločnej Európy patrí to, že v nej rozhoduje dohodnuté právo a nie sila. Reformná zmluva dáva možnosť rozvinúť naše spoločné európske dedičstvo a prispievať tak k prekonávaniu degresívnych tendencií ako je izolacionizmus, nacionalizmus, xenofóbia.

Európska únia v posledných rokoch prekonáva pomerne ťažké, zložité obdobie. Tým však aj rastie v skúsenostiach, schopnostiach a v sebadôvere. Je zaujímavé sledovať, ako je často zvonku pozitívne hodnotená a slúži ako inšpiratívny model pre svetové regióny. Únia reprezentuje priestor stability a rozvoja a je motorom medzinárodnej spolupráce. Bez existencie eura by napríklad súčasná kríza na finančnom trhu v USA a ceny ropy vo svete dopadali na nás oveľa tvrdšie.

Suverenita je výrazom slobodného, zvrchovaného práva. Jeho nositeľom je slobodná osoba občana, jeho správcom je štát. Cieľom úsilia však nie je sloboda sama osebe, ale jej zmysluplné, zodpovedné napĺňanie v spoločenstve s ostatnými. Ako to platí medzi občanmi, tak aj medzi štátmi. Ako medzi osobami, tak aj medzi národmi. Rozumná spoločná správa európskych záležitostí môže a má posilňovať našu osobnú slobodu.

Rád by som na záver zdôraznil jednu skutočnosť: To, čo je však najdôležitejšie, nie sú právne mechanizmy a anonymné inštitúcie, ale ľudia. Ľudia spravujú politiky a inštitúcie. A dôstojnosť a podmienky života ľudskej osoby majú byť cieľom každého ich úsilia. Európa potrebuje osobnosti schopné vidieť dopredu, otvorené pre zodpovednosť voči mladým i starým, bohatým i chudobným regiónom, voči novým i starým členským štátom, voči občanom Únie ale aj pre zodpovednosť za vývoj vo svete.